ارزيابى سياست خارجى ايران در دوره پهلوى دوم(1)


دكتر عبدالرضا هوشنگ مهدوى (استاديار گروه علوم سياسى دانشگاه امام صادق(ع))

بنده تشكر مى كنم كه اين جانب را دعوت كردند تا با شما دوستان بحثى داشته باشم. موضوع ـ همان طورى كه مى دانيد ـ بررسى سياست خارجى دوره پهلوى دوم و تإثيرات آن بر تحولات سياسى اجتماعى ايران است. قبل از پرداختن به مقطع مورد نظر, يعنى سال هاى 1320 تا 1357, لازم است سريع وگذرا اندكى به عقب برگرديم, يعنى به اوايل قرن نوزدهم. فعاليت هاى سياست خارجى ايران در اوايل قرن نوزدهم شروع شد, قبل از آن ايران اصلا سياست خارجى مشخصى نداشت و كشورهاى خارجى هم در ايران سفارتخانه نداشتند فقط هيإت هايى بودند كه مىآمدند و مى رفتند.
در دوران فتحعلى شاه, رفت و آمدهاى ديپلماتيك زياد شد; لذا نخستين اقدامات جهت ايجاد و راه اندازى سفارتخانه هاى خارجى شروع شد. اولين كشورى كه اقدام به تإسيس سفارت در ايران كرد فرانسه بود. بعد از آن انگليس و سپس روسيه و بعد از آن عثمانى سفارت خود را در ايران داير كردند; البته شروع به كار اين اقدامات ابتدا در تهران و سپس به تبريز منتقل شد, چون عباس ميرزا در آن جا بود. چون ما تجربه اى در اين كار نداشتيم, باعث شد تا به سوى كشورهاى خارجى گرايش پيدا كنيم; لذا در اول كار متكى به فرانسوىها شديم. البته فرانسوىها بيشتر منافع خودشان را مد نظر داشتند تا منافع ملى ما را, به طورى كه قول مساعد داده بودند كه گرجستان را به ايران باز گردانند, اما آنها نه تنها اين كار را نكردند بلكه با روس ها قرارداد ((تيلسيت)) را امضا كردند و اسمى از ايران نمى برند; سپس انگليسى ها مى گويند ما اين كار را براى شما انجام مى دهيم كه با مخالفت سفارت فرانسه در تهران رو به رو مى شود; بنابراين در سياست خارجى ما يك حالت سرگشتگى حاكم بود; نتيجه مستقيم آن شكست فاحش ايران از روسيه و به دنبال آن دو قرارداد گلستان و تركمن چاى و كاپيتولاسيون بود كه به ايران تحميل شد.

اولين اقدام در زمينه سياست خارجى
اميركبير در نيمه قرن نوزدهم اولين كسى بود كه سياست خارجى ايران را تبيين كرد و آن عبارت بود از ((سياست موازنه منفى)). البته اين در كنار ساير فعاليت هاى او در زمينه هاى ديگر چون اصلاحات در امور نظامى و ادارى بود. در حدود سه سالى كه وى عهده دار سياست خارجى بود, اين سياست را به خوبى دنبال كرد.
سياست موازنه منفى, بعدها هم ادامه پيدا كرد, هر چند در بعضى اوقات موازنه مثبت بود. در طول اعمال اين سياست, ايران به دنبال قدرت سومى بود. در اين ميان آلمانى ها اولين كشورى بودند كه در اين جايگاه قرار گرفتند و در اواخر دوره ناصرالدين شاه (در دوره بيسمارك) توانستند برخى امتيازات را از ايران بگيرند; از جمله در زمان جنگ جهانى اول سال هاى (1915 ـ 1917م) با صرف پول هاى زيادى موفق شدند دولت دومى در كرمانشاه راه اندازى كنند كه طرفدار آلمان بود.
پس از جنگ انگليسى ها با توجه به موقعيت برتر خود, اقدام به بستن قراردادى با وثوق الدوله در سال 1919 كردند. گر چه تلاش دولت بر اين بود كه قرارداد مخفى بماند ولى سرانجام فاش شد. از مهم ترين تإثيرات فاش شدن اين قرارداد, مخالفت هاى كشورهاى خارجى و گروه هاى داخلى متمايل به آنها بود; در داخل مليون و در خارج كشورهاى فرانسه و آمريكا و دولت نو بنياد شوروى با اين اقدام مخالفت كردند. اقدامات آنها باعث شد تا اين قرارداد پا نگيرد, هر چند بعدها بديل آن يعنى كودتاى 1299 را در ايران انجام دادند و رضا خان را آوردند.
سياست خارجى رضا شاه را مى توان در دو مقطع مورد ملاحظه قرارداد:
1. ده سال اول حكومت او كه سياست خارجى اش متكى و متمايل به انگلستان بود;
2. ده سال دوم كه تمايل به آلمان هيتلرى داشت.
در اين ميان, توجه او به آلمان برايش بسيار گران تمام شد; از مهم ترين نتايج زيانبار آن اشغال
ايران در شهريور سال 1320 بود.

سياست خارجى ايران در دوره اشغال 1320 ـ 1324
طى سال هاى فوق مى توان گفت ايران سياست خارجى نداشت. علت آن هم اشغال ايران توسط متفقين بود; لذا دولت هايى كه در ايران حكومت را در دست داشتند همه دست نشانده بودند. شاه در كتاب مإموريت براى وطنم مى نويسد: ((در طى اشغال ايران عملا زمام امور در دست انگليس و روسيه بود و كارى از ما ساخته نبود)).
در اين دوره ايران اقدام به بستن پيمان سه جانبه با انگليس و روسيه كرد داير بر اين كه بى طرفى خود را حفظ كند; البته ماده چهارم آن به نفع ايران بود و آن اين كه دولت هاى متفق متعهد مى شوند تا ظرف شش ماه پس از پايان جنگ ايران را تخليه كنند. نكته ديگر اين كه دو سال پس از اين پيمان آنها از ايران در خواست اعلان جنگ با آلمان را كردند كه ايران راضى به اين كار نبود. دليل آن هم محبوبيت آلمان در ايران به علت ايستادگى آن كشور در مقابل روسيه و انگلستان و هم نژاد بودن آنها با مردم ايران بود. در عين حال به خاطر اصرار و اجبار روس و انگليس, ايران مجبور مى شود به دولت آلمان اعلان جنگ كند. از درخواست هاى ديگر متقفين, اعلان جنگ ايران به ژاپن بود كه ايران در سال 1323 به ژاپن نيز اعلان جنگ كرد.

سياست خارجى و مسإله نفت, تداوم سياست موازنه منفى
در بحبوحه جنگ, شوروى نفت شمال را از ايران در خواست كرد; البته فعاليت حزب توده در ايران كه متمايل به شوروى بود هم در اين زمينه بى تإثير نبود. حتى احسان طبرى در روزنامه مردم نوشت كه شمال ايران حريم امنيت شوروى به حساب مىآيد. اما مصدق در مجلس از سياست موازنه منفى دفاع كرد و اعلام كرد ايران در وضعيت فعلى حكم مقطوع اليدى را دارد كه اگر شرايط شوروى را بپذيرد به معناى قطع يد ديگر او خواهد بود. لذا مجلس با اكثريت آرا پيشنهاد مصدق را پذيرفت و درخواست شوروى را رد كرد و اين باعث رنجش خاطر شوروى شد. از نتايج اين اقدام و تإثير آن بر تحولات داخلى مى توان به ايجاد و تقويت حكومت پيشه ورى در آذربايجان و جلوگيرى از ورود قواى ايرانى به آن استان اشاره كرد.
قوام السلطنه كه نخست وزير شد, اين مسإله را پيگيرى كرد. وى در ملاقاتى با استالين توانست او را متقاعد سازد كه دادن نفت شمال به روسيه به صلاح دولت ايران نيست. اما در عين حال روس ها به دنبال راهى بودند تا به اهداف خود در ايران برسند; لذا پيشنهاد دادند كه شركت مختلطى را با ايران در زمينه نفت تإسيس كنند و محصول آن, قرارداد بين قوام و سادچيكوف در سال 1325 بود. اين قرارداد سه ماده داشت:
1 ـ در صورت پيش نيامدن اتفاق غيرمترقبه, قواى روس ها تا شش هفته بعد تمام ايران را تخليه خواهند كرد;
2 ـ دولت ايران و شوروى موافقت كردند كه شركت نفت مختلط ايجاد كنند كه عوايد آن پنجاهـپنجاه باشد;
3 ـ قضيه آذربايجان چون مسإله اى داخلى است مربوط به خود ايران مى شود كه خود آن را به نحو دوستانه حل كند.
به دنبال اين توافق, قشون روسيه ايران را تخليه كردند و قوام به بهانه اين كه در صدد بر پا كردن انتخابات است, قواى نظامى را براى امنيت انتخابات به آذربايجان گسيل داشت كه در نتيجه آن دموكرات ها شكست خورده و آذربايجان را ترك كردند. مى توان گفت قوام خدمت بزرگى به ايران كرد. در عين حال او هم سياست موازنه را ادامه داد, و حزب توده از اين كه دولت ايران در قبال در خواست هاى شوروى مقاومت نشان مى دهد ناراحت بود.
قوام بعد از اين كه به طور كامل بر آذربايجان مسلط شد, به دنبال فرمولى مى گشت تا شوروى رامتقاعد كند, لذا مجلس با تإييد حسن نيت به قرارداد قوام با روس ها, اعلام كرد با در نظر گرفتن اوضاع و شرايط داخلى, قرارداد نفتى با روس ها را كان لم يكن تلقى مى كند. قوام براى بستن دهان روس ها دو ماده به آن اضافه كرد:
1 ـ دولت مكلف است حقوق ايران را در بحرين زنده كند و بحرين را به ايران بازگرداند;
2 ـ دولت مكلف است تمام حق و حقوق ايران را از شركت نفت جنوب استيفا نمايد.
به دنبال عملى شدن اين كار, انگليسى ها قوام را مجبور به استعفا كردند. در طول سال هاى 1326 ـ 1330 نيز سياست خارجى ايران بر اساس بى طرفى و موازنه بود.

سياست خارجى ايران و گرايش به سوى آمريكا
ايران با آمريكا به علت نقش آن كشور در پايان دادن به اشغال ايران و التيماتوم ترومن به استالين درباره تخليه ايران, روابط نزديكى پيدا كرد. اين بهبودى روابط, چند پيامد را به دنبال داشت:
1 ـ خريد هفتاد ميليون دلار اسلحه از آمريكا;
2 ـ قرارداد اصل چهار كه طبق آن ايران ساليانه 23/5 ميليون دلار از آمريكا كمك فنى دريافت مى كرد;
3 ـ به دنبال موارد فوق, آمريكا رسما وارد مسائل ايران شد.
كابينه هايى كه بعد از قوام آمدند, يعنى حكيمى, هژير, ساعد, منصور و رزم آرا, در تجديد نظر در قرار داد نفت تلاش كردند; اما شركت نفت به اين كار راضى نبود, در عين حال شركت نفت تمايل خود را به بستن قرارداد الحاقى با ايران اعلام كرد كه به قرارداد 1312 ملحق مى شد. طبق اين قرارداد مبلغ ناچيز در حدود هفت درصد به سهم ايران اضافه مى شد ـ شايان ذكر است كه طبق قرارداد دارسى ايران شانزده درصد سهم داشت و طبق قرارداد 1312, سهم ايران بيست درصد بود ـ در اوضاع و احوالى كه اختناق در ايران حاكم بود, دولت قرار داد الحاقى را به مجلس فرستاد و چند نفر از نمايندگان مجلس به شدت با آن مخالفت كردند, لذا اين كار به مجلس شانزدهم موكول شد.

نارضايتى مردم و ملى شدن نفت و تبعات آن
در سال 1328 در تهران دوبار انتخابات صورت گرفت كه اولى همراه باتقلب فراوان بود. از تإثير اين مسائل بر اوضاع داخلى مى توان به نارضايتى هايى اشاره كرد كه منجر به ترور هژير (وزير دربار) به دست فداييان اسلام شد. رژيم به دليل وحشتى كه پيدا كرد, مجبور شد انتخابات تهران را باطل اعلام كند. در انتخابات مجدد هشت نماينده از جبهه ملى به مجلس راه يافتند و شروع به مبارزه براى ملى كردن صنعت نفت نمودند. در آخر آن سال (بيست و نهم اسفند) قانون ملى شدن صنعت نفت از تصويب مجلس گذشت و به تصويب شاه رسيد. در مقابل انگلستان واكنش بسيار تندى نشان داد و اقدامات زير را انجام داد:
1 ـ عيدى كاركنان شركت نفت را پرداخت نكرد;
2 ـ اضافه كار آنها را محاسبه نكرد.
اين عوامل منجر به اعتصابات در شركت نفت شد و حكومت نظامى در جنوب حاكم گشت. اين اقدامات آشوب هاى فزاينده اى را به دنبال داشت كه در آن سه نفر انگليسى و نه نفر ايرانى كشته شدند. به دنبال اين عوامل, حسين علا استعفا داد و انگليسى ها سيد ضيا الدين طباطبايى را به عنوان بهترين گزينه معرفى كردند, اما نمايندگان به او اقبالى نشان ندادند و مصدق به شرط پى گيرى قانون ملى شدن صنعت نفت نخست وزير شد.

سياست خارجى مصدق و ادامه سياست موازنه منفى
مصدق برنامه اى اعلام كرد كه دو ماده داشت:
1 ـ اجراى قانون ملى شدن صنعت نفت;
2 ـ اصلاح قانون انتخابات.
از اين مقطع تا كودتاى 1332 كه مصدق نخست وزير بود, همچنان سياست موازنه منفى حاكم بود. امريكايى ها بعد از اين كه در ايران مسلط شدند به فكر كنترل اتحاد جماهير شوروى افتادند. در همين راستا چند كار را انجام دادند:
1 ـ انعقاد پيمان ناتو در سال 1949 م;
2 ـ قرارداد سيتو در جنوب شرق آسيا.
البته بعدا امريكايى ها در صدد بستن پيمانى با كشورهاى خاورميانه بودند تا كمر بند ضد كمونيسم شوروى را كامل كنند كه بعضى از كشورها از جمله عراق, اردن, مصر به صورت مشروط پذيرفتند, ولى مصدق آن را رد كرد.


از جنبش عدم تعهد تا پيمان بغداد
در 28 مرداد 1332 با سقوط دولت مصدق, اوضاع تغيير كرد و امريكايى ها با اعمال فشار موفق شدند كه بين عراق و پاكستان و تركيه پيمانى ببندند; اين پيمان به ((پيمان بغداد)) معروف شد. اين امر مصادف با كنفرانس باندونگ بود كه به تشكيل ((جنبش عدم تعهد)) انجاميد. اصول مهم آن اين بود كه كشورهاى عضو از دسته بندىهاى نظامى و سياسى جهان بركنار باشند و در امور يكديگر دخالت نكنند و استقلال يكديگر را به رسميت شناسند. در اولين جلسه اين كنفرانس, نهرو, نخست وزير هند, به مصدق كه در آن زمان در زندان بود درود فرستاد.
اما ايران بعد از اين كنفرانس, با يك تغيير جهت, به غرب متمايل شد و وارد دسته بندىهاى سياسى در بلوك غرب شد, در اين راستا به عضويت پيمان بغداد در آمد. ايران در صدد بود تا با گرايش به سوى غرب. از تهاجم شوروى در امان بماند.
بعد از كودتاى 1958 قاسم در عراق و خروج اين كشور از پيمان بغداد, بقيه اعضا وحشت زده شدند كه اين كودتا شايد در كشورهاى ديگر هم صورت گيرد و شاه كه براى كنفرانس در استانبول به سر مى برد تا يك هفته به تهران بازنگشت و از ترس متوسل به آمريكا شد, تا با آن كشور قرار داد دفاعى ببندد. ايران و پاكستان و تركيه آن چنان به امريكا فشار آوردندكه سرانجام آمريكا در صدد برآمد جداگانه با اين كشورها پيمان دفاعى ببندد. اين مسإله شوروى را بسيار ناراحت كرد به طورى كه خروشچف در يك سخنرانى گفت شاه ايران از كى مى ترسد از ما يا ازملت خودش؟ ما كارى به او نداريم چون او همانند يك سيب گنديده است كه با يك تلنگر به زمين خواهد افتاد.

همكارى مسالمتآميز آمريكا و شوروى و تإثير آن بر سياست خارجى ايران
در سال 1339 تحول عمده اى در اوضاع جهان اتفاق افتاد كه در سياست خارجى ايران هم تإثير گذاشت و آن انتخاب كندى به رياست جمهورى امريكا بود. وى شعارهاى جديدى سرداد مبنى بر اتحاد براى پيشرفت, مرزهاى نو, همزيستى مسالمتآميز. آمريكا اعلام كرد نمى تواند در برج عاج خودش باشد و كشورهايى چون آمريكاى مركزى و جنوبى و بقيه جهان كه فقير هستند در فقر و فلاكت به سر ببرند, آمريكا بايد مرزهاى خوشبختى را به روى آن كشورها باز گذارد; لذا در صدد برآمد جنگ سرد را خاتمه دهد و دوران ((تنش زدايى)) شروع شد. در اين راستا ايران هم در صدد برآمد تا از بار تبليغات عليه شوروى بكاهد. از اين رو در شهريور 1341 دولت ايران در ياداشتى به سفارت شوروى در تهران اعلام كرد دولت شاهنشاهى در خاك خود پايگاه موشكى در اختيار هيچ كشورى نخواهد گذاشت. به دنبال آن ايران اقدام به بهبود روابط با روسيه در چندين زمينه كرد:
1 ـ احداث سد بر رود ارس; 2 ـ ذوب آهن اصفهان; 3 ـ ماشين سازى تبريز; 4 ـ فروش گاز طبيعى.
از اين دوران, گر چه وابستگى به غرب ادامه داشت, اما در ضمن آن يك نوع استقلال نسبى و موازنه مثبت ايجاد شد; البته شاه سياست مستقل ملى را شعار مى داد, اما به طور كامل اين طور نبود. از مصاديق سياست مستقل ملى مى توان به موضع ايران در جنگ اعراب و اسرائيل اشاره كرد كه ايران نفت خود را تحريم نكرد و نفت را به قيمت گران به اسرائيل فروخت. در كنفرانس اوپك 1973 قيمت نفت چهار برابر تصويب شد كه عايدات ايران از بابت فروش نفت به بيست ميليارد دلار در سال رسيد.

تحولات سياسى و احتمالى ناشى از سياست خارجى شاه
به دنبال بالا رفتن قيمت نفت و چند برابر شدن عايدات ايران از اين طريق, تحولاتى صورت گرفت كه اين مسإله از يك فرصت به يك تهديد جدى انجاميد كه سرنوشت آن پيدايش انقلاب اسلامى بود. آقاى ميلانى در كتاب ابوالهول ايرانى مى نويسد شاه تصميم گرفت كه عايدات حاصل از فروش نفت را وارد جامعه كند در حالى كه خيلى از كارشناسان سازمان برنامه و بودجه با اين كار مخالف بودند, حتى يك كارشناس به نام آلكس مرشوميان گفت كه اگر اين كار صورت گيرد, انقلاب صورت خواهد گرفت, و اين مطلب را به هويدا گوشزد كردند. وى قول داد كه اين مسإله را در كنفرانسى كه در همين زمينه در رامسر تشكيل مى شد مطرح كند. اما موقعى كه كارشناسان برنامه و بودجه استدلال قبلى خود را مطرح كردند و خواستار ممانعت از ورود عوايد نفت به داخل جامعه شدند هويدا هيچ نگفت و شاه اعلام كرد كه تصميمى كه گرفتيم بايد اجرا شود و برنامه پنجم از 32 ميليارد دلار به 68 ميليارد دلار افزايش خواهد يافت.
اين امر نارضايتى هاى زيادى را به دنبال داشت كه يكى از علل مهم و اجتماعى پيدايش انقلاب اسلامى بود. علت ديگر سقوط رژيم, حزب رستاخير بود كه بارها خود شاه گفته بود ما بايد سيستم دو حزبى داشته باشيم, ولى اين احزاب قلابى بودند و در اصل شاه رهبر حزب رستاخيز بود. حزب رستاخيز دو جناح داشت: جناح پيشرو و جناح مترقى. دبيركل حزب هويدا بود. اين باعث نارضايتى ديگر در بين مردم شد. از طرف ديگر, نقش شاه در كودتاى 28 مرداد و سقوط دولت دكتر مصدق و سپس فرار شاه به خارج و آمدن وى بعد از آماده شدن شرايط, نارضايتى هاى ديگر را به دنبال داشت كه از محبوبيت وى مى كاست. همچنين شكست در اصلاحات ارضى (1341 ـ 1350) از عوامل ديگر بود; البته با اين كه زمين ها بايد از دست ملاكان گرفته مى شد و به كشاورزان داده مى شد كسى مخالف نبود, ولى در مورد ايران قضيه فرق مى كرد, چون اصلاحات در ايران باعث حذف مالك كه زمين, آب, بذر و گاو را در اختيار داشت مى شد و از نيروى كار به تنهايى كارى ساخته نبود. لذا ايران در اين جهت يك استثنا بود. اين مسإله كه با فشار غرب صورت گرفت, باعث شد عده اى زياد از كشاورزان بيكار و وارد شهرها شوند و به جمعيت شهرنشينى بيفزايند كه خود يكى از زمينه هاى پيدايش انقلاب را فراهم آورد.
اينها همه دست به دست دادند و منجر به نارضايتى مردم شد, لذا مى توان گفت انقلاب اسلامى قسمت عمده اش جنبه هاى اجتماعى داشت و آن نارضايتى مردم از سياست هاى خارجى و داخلى شاه بود.
تا سال 1357 به قول يك نظامى آمريكايى سياست خارجى ايران دنباله رو غرب بود, لذا اگر در آمريكا خورشيد طلوع مى كرد مى بايست در تهران مردم از خواب بيدار مى شدند و لو اين كه هشت ساعت اختلاف افق داشت!

پرسش و پاسخ
سوال: مصدق جهتگيرى موازنه منفى را دنبال مى كرد, ولى بعدا رژيم جهت گيرى موازنه مثبت را اعلام مى كند; همچنين در آغاز دهه چهل سياست مستقل ملى را اعلام مى كند, چه فرقى بين اين دو بايد قائل شد؟
پاسخ:
رژيم مى خواست اعلام كند كه ديگر آن طور به غرب وابسته نيست, لذا با روس ها هم رابطه برقرار كرد. در حقيقت اين امر نوعى مخالفت با سياست موازنه منفى دكتر مصدق بود.

سوال: رژيم به سبب كاپيتولاسيون هزينه هاى زيادى پرداخت كرد, علت آن چه مى توانست باشد؟
پاسخ:
اصولا كاپيتولاسيون در مرحله اول به دليل مسإله رانندگى در تهران بود كه باعث صدمات زيادى بر مإموران آمريكايى مى شد و اين در حالى بود كه قوانين رانندگى در آمريكا طورى ديگر بود, چرا كه در آن جا حق در هر حال با عابر پياده بود. در حالى كه در ايران اين امر رعايت نمى شد و تبعاتى را به دنبال داشت, مإموران آمريكايى ناراضى بودند; از اين رو دولت آمريكا قصد ايجاد شرايطى براى جلوگيرى از اين مسإله را داشت و در طول آن مدت فقط دو مإمور آمريكايى از آن استفاده كردند.

سوال: لطفا در مورد سياست خارجى بعد از انقلاب اسلامى يك ارزيابى ارائه فرماييد; آيا مى تواند سياست موازنه منفى كارآيى داشته باشد؟
پاسخ:
اصولا از دوره صدارت اميركبير تا مدرس و مصدق و امام خمينى اين سياست موازنه منفى وجود داشته است. انقلاب اسلامى هم كه شعار آن نه شرقى نه غربى است ادامه دهنده سياست موازنه منفى گذشته مى باشد كه دليل وضعيت جغرافيايى و اقليمى ايران, به صلاح ايران است.

پى نوشت:
1. آنچه مى خوانيد گزارشى از كنفرانس دكتر هوشنگ مهدوى است كه در تاريخ 8/29 /80 به دعوت معاونت پژوهشى دانشگاه باقرالعلوم(ع), براى دانشجويان مقطع كارشناسى ارشد, گرايش مسائل ايران, ارائه شده است